Legea Bugetului General de Stat nu este o lege oarecare: este cea mai importantă normă aprobată de Parlament în fiecare an. Aceasta conține „totalitatea cheltuielilor și veniturilor sectorului public de stat” (articolul 134.1 din Constituția Spaniei). De aici și configurația sa ca foaie de parcurs fundamentală, care reflectă programul specific de acțiune politică conceput de Guvern pentru a fi executat pe durata sa de valabilitate, denumită „exercițiu bugetar” (de la 1 ianuarie la 31 decembrie).

Constituția, conștientă de importanța extraordinară pe care acest instrument normativ o are în practică și ținând cont că Executivului îi revine conducerea politică a statului, îi atribuie exclusiv acestuia inițiativa elaborării proiectului de lege a bugetului. În acest domeniu, așadar, impulsul inițial de reglementare pornește întotdeauna din sfera guvernamentală, fără ca Parlamentul (Cortes Generales) să poată prelua în niciun caz această facultate. De fapt, intervenția parlamentară se activează doar ulterior: odată prezentat proiectul de buget trimis de Guvern, acestuia revenindu-i competențele referitoare la „discutarea, amendarea și aprobarea” sa (articolul 134.1 CE).

Pentru a garanta respectarea principiului anualității care guvernează legile bugetare, însăși Constituția stabilește că Executivul are datoria de a prezenta proiectul corespunzător „cu cel puțin trei luni înainte de expirarea celor din anul anterior” (articolul 134.3 CE). Dat fiind că valabilitatea bugetelor expiră la 31 decembrie a anului în curs, este clar că preceptul constituțional plasează îndeplinirea obligației prevăzute în luna septembrie. În acest fel, se introduce o exigență menită să garanteze că la 1 ianuarie a anului următor intră în vigoare noile bugete, după ce au fost procesate, discutate și aprobate în Parlament.

Cu toate acestea, ca o clauză de salvgardare în cazul în care mecanismul temporal stabilit eșuează, se introduce o prevedere suplimentară conform căreia se produce prelungirea automată „a bugetelor exercițiului anterior până la aprobarea celor noi” (articolul 134.4 CE). Astfel, se neutralizează ipoteza unui vid bugetar, garantând că, până la apariția unei noi legi care să reglementeze conturile publice, acțiunile desfășurate de puterile publice de stat dispun de baza normativă necesară.

Până aici, succinta expunere a cadrului constituțional care reglementează materia bugetară la nivel statal și care, de asemenea, a fost preluat în liniile sale esențiale de Comunitățile Autonome în prevederile statutare respective. Normele stabilite în ambele sfere de guvernare sunt clare, iar interpretarea lor lasă o marjă infimă – practic nulă – de îndoială. Conform prevederilor, reiese că guvernele sunt obligate juridic să prezinte proiectul de lege a bugetului în fața adunării legislative corespunzătoare, fără a putea eluda această datorie.

Pentru că, dacă o fac, vor comite o încălcare flagrantă a dispozițiilor normative de referință. A invoca drept motiv care justifică o astfel de decizie faptul că nu există o majoritate suficientă în Congresul Deputaților (cazul actualului Guvern central) sau în Parlamentul autonom corespunzător (cum se întâmplă în Catalonia sau Castilia și León) pentru a le adopta nu este acceptabil, dat fiind că obligația stabilită este configurată fără nicio excepție și independent de vicisitudinile politice concrete care înconjoară viața Executivelor. A pretinde că în astfel de circumstanțe prezentarea proiectului de lege a bugetului în Parlament reprezintă „o pierdere de timp”, așa cum s-a afirmat recent de la Guvernul central, evidențiază o atitudine profund defazată nu doar față de semnificația configurației constituționale a atribuirii puterii bugetare în favoarea sferei guvernamentale, ci și față de principiile de bază care guvernează regimul parlamentar.

În acest sens, este suficient să amintim că Constituția noastră și Statutele de Autonomie plasează în prim plan ideea că existența unei majorități parlamentare de susținere a Executivului este necesară atât în momentul în care acesta apare, datorită învestirii candidatului la Președinția Guvernului (legitimitate de origine), cât și pe parcursul existenței sale, susținând inițiativele propuse de acesta (legitimitate de exercițiu). Implicit, așadar, se conchide că dacă această legătură indispensabilă se rupe și majoritatea inițială care a susținut Executivul dispare, guvernarea nu mai este posibilă.

Acest context de fond, dominat de evidența precarității majorităților care susțin Guvernele, este cel care predomină în prezent, cu rare excepții, în țara noastră. Afectează nu doar Executivul central, ci și pe cele aflate la conducerea Comunităților Autonome Catalonia, Castilia și León sau Baleare. Deși toți candidații prezentați au obținut în ședința de învestitură sprijinul parlamentar necesar pentru a accede la președinția guvernului, acest sprijin nu a reușit să se mențină ulterior, atingând expresia sa maximă odată cu constatarea imposibilității de a aproba legile bugetare respective.

În astfel de circumstanțe, în fața certitudinii asumate expres de Guvernul național că proiectul său de buget nu va reuși să treacă examenul Congresului, s-a invocat pretenția jenantă că ar fi o pierdere de timp să îl prezinte în fața Camerei respective. Astfel, bugetele aprobate în 2023 sunt din nou prelungite pentru 2025.

Absența mecanismelor juridice care să permită depășirea acestei situații de neconformitate duce la o denaturare semnificativă în practică a prelungirii bugetare, un mecanism prevăzut în Constituție ca un remediu punctual, de natură extraordinară și tranzitorie, care ajunge să fie perceput ca o soluție „normalizată” în legislatura actuală. Această situație, însă, nu este inedită în experiența noastră constituțională, existând diverse precedente de prelungiri bugetare consecutive. Așa s-a întâmplat cu Bugetul General de Stat din 2018, a cărui valabilitate s-a extins până în 2020. De asemenea, în Catalonia este încă în vigoare legea bugetară aprobată pentru exercițiul 2023, fără indicii care să permită anticiparea unor noi conturi publice pentru această Comunitate în 2025.

Faptul că un guvern își eludează în mod repetat datoria de a prezenta bugetul pentru că nu dispune de sprijinul parlamentar necesar sau chiar, într-o nouă răsturnare a mecanismului juridic stabilit, îl retrage ulterior invocând același motiv, așa cum s-a întâmplat în Baleare după ce președinta Marga Prohens (PP) a constatat că deputații Vox – partenerii săi de guvernare – nu ar vota în favoarea acestuia, reprezintă o anomalie democratică. Acest mod de a proceda, care pare să se impună în prezent, contrastează flagrant cu atitudinea menținută în 1995 și 2019 de guverne socialiste succesive, când, în fața respingerii în Congres a proiectelor de lege a bugetului prezentate Camerei, au asumat pierderea majorității indispensabile și, dând dovadă de un respect desăvârșit pentru Constituție, președinții de atunci – Felipe González și Pedro Sánchez – au procedat la dizolvarea Camerelor și imediat după aceea au convocat alegeri.

Atunci, ca și acum, în fața imposibilității de a aproba în Parlament conturile publice definite de un Executiv, fie el central sau autonom, soluția nu constă în încălcarea mandatelor constituționale sau statutare, ci în a le avea foarte prezente și a acționa în consecință. Și anume, respectarea Constituției și a restului ordinii juridice nu reprezintă niciodată o pierdere de timp, ci mai degrabă o obligație ineluctabilă pentru puterile publice și cetățeni.

Ana Carmona este profesor universitar de Drept Constituțional la Universitatea din Sevilla.